ESG政策法規(guī)研究
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作者：李文，周冰星
近年來，加拿大的責任投資呈現(xiàn)迅速增長態(tài)勢。據(jù)加拿大責任投資聯(lián)盟[1]（Canada Responsible Investment Association，簡稱RIA）統(tǒng)計，加拿大責任投資2015年至2017年間增長了41.6%；2017年，加拿大責任投資總額約為2.13萬億加元，已超過投資市場總額的50%。今年1至4月，加拿大又推出了11只可持續(xù)發(fā)展基金。
圖1 近年來加拿大責任投資走勢（單位：億加元）
加拿大可持續(xù)投資的迅速發(fā)展離不開政策法規(guī)在其可持續(xù)金融體系建設(shè)中的推動。
近十年來，加拿大不斷研究出臺新政策和法規(guī)，完善原有法律法規(guī)，逐步規(guī)范和細化市場各參與方對ESG要素的考量及信息披露的要求，為ESG投資的發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。
在政策法規(guī)推動下，一些大型資產(chǎn)所有者積極進行ESG投資實踐探索，將 ESG理念融入組織的價值觀；民間組織和有關(guān)機構(gòu)、論壇等也通過調(diào)研、發(fā)布報告和提供相關(guān)咨詢等方式幫助市場各主體積極開展投資實踐，協(xié)助政府部門完善ESG相關(guān)政策法規(guī)體系的構(gòu)建。
可以說，加拿大包括ESG投資在內(nèi)的責任投資市場的蓬勃發(fā)展離不開政策法制的指引，也得益于市場各方的積極參與和協(xié)力推進。
2010年10月，加拿大證券管理局（CSA）發(fā)布了《CSA員工通告51-333：環(huán)境報告指引》[2]，對除投資基金以外的發(fā)行人作出持續(xù)披露環(huán)境信息的規(guī)定。
《指引》要求報告發(fā)行人必須披露具有實質(zhì)性的環(huán)境信息、與環(huán)境事宜相關(guān)的風險與事件、環(huán)境風險監(jiān)控與管理、與環(huán)境披露有關(guān)的治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。該《指引》的出臺，標志著加拿大ESG政策法規(guī)體系建設(shè)的開啟。
2011年6月，加拿大證券管理局發(fā)布《國家文件第43-101號：礦產(chǎn)項目披露標準》[3]，其中條例20要求礦產(chǎn)項目考慮并披露：（1）可能對開采礦產(chǎn)資源或礦藏能力產(chǎn)生影響的已知環(huán)境問題；（2）與項目有關(guān)的社會或社區(qū)相關(guān)的要求或計劃；（3）與項目相關(guān)的廢物處置與回收細節(jié)。加強了對礦業(yè)企業(yè)的環(huán)境管理和相關(guān)信息披露要求。
2014年3月，加拿大多倫多證券交易所（TMX）發(fā)布《環(huán)境與社會信息披露指引》，為企業(yè)高層管理者（尤其是首席財務(wù)官）、內(nèi)部法律顧問、審計委員會成員等在公司內(nèi)開展與ESG相關(guān)的活動及對外信息披露上提供引導(dǎo)。
該《指引》表示，依據(jù)現(xiàn)行的加拿大證券條例（Securities Rules）規(guī)定，報告人必須披露具有實質(zhì)性的環(huán)境與社會議題。 2014年10月，加拿大安大略省頒布《安大略省條例第235/14條》[4]，對安大略省退休金法案進行補充。
新頒布的法案增加了ESG信息披露的要求，強制規(guī)定退休金投資政策和程序聲明中需包括投資決策是否以及如何納入ESG因素的信息。通過對原有法案的增補修訂，提升了對ESG信息披露的強制性要求。 加拿大不列顛哥倫比亞省證券委員會（BCSC）于2015年6月頒布實施了《表格51-102F1：管理層討論與分析》，該文件倡導(dǎo)公司管理層在最近一個財政年度的運營中考量影響項目價值的相關(guān)因素，包括政治或環(huán)境問題，對公司治理架構(gòu)中的管理層提出關(guān)注環(huán)境議題的要求。
2014年3月，加拿大多倫多證券交易所（TMX）發(fā)布《環(huán)境與社會信息披露指引》，為企業(yè)高層管理者（尤其是首席財務(wù)官）、內(nèi)部法律顧問、審計委員會成員等在公司內(nèi)開展與ESG相關(guān)的活動及對外信息披露上提供引導(dǎo)。
該《指引》表示，依據(jù)現(xiàn)行的加拿大證券條例（Securities Rules）規(guī)定，報告人必須披露具有實質(zhì)性的環(huán)境與社會議題。 2014年10月，加拿大安大略省頒布《安大略省條例第235/14條》[4]，對安大略省退休金法案進行補充。
新頒布的法案增加了ESG信息披露的要求，強制規(guī)定退休金投資政策和程序聲明中需包括投資決策是否以及如何納入ESG因素的信息。通過對原有法案的增補修訂，提升了對ESG信息披露的強制性要求。
加拿大不列顛哥倫比亞省證券委員會（BCSC）于2015年6月頒布實施了《表格51-102F1：管理層討論與分析》，該文件倡導(dǎo)公司管理層在最近一個財政年度的運營中考量影響項目價值的相關(guān)因素，包括政治或環(huán)境問題，對公司治理架構(gòu)中的管理層提出關(guān)注環(huán)境議題的要求。
政策法規(guī)特點分析
1. ESG政策法規(guī)體系歷經(jīng)十年日漸完善
據(jù)2020年5月路福特（Refinitiv）發(fā)布的《可持續(xù)金融和ESG發(fā)展報告》顯示，自2015年《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和《巴黎協(xié)定》確定以來，有關(guān)ESG整合的資本市場監(jiān)管政策翻了一番[7]。
早在2015年全球主要資本市場紛紛開始制（修）訂ESG相關(guān)政策法規(guī)之前， 2010年起，加拿大政策制定者就開始有意識的要求市場參與者披露具有實質(zhì)性的非財務(wù)信息，首先對投資基金以外的報告發(fā)行人發(fā)布了《環(huán)境報告指引》。
緊接著在2011年和2014年，陸續(xù)推出對礦產(chǎn)項目的社會與環(huán)境議題披露細節(jié)要求、對在多倫多證交所上市公司發(fā)布《環(huán)境與社會信息披露指南》。
此外，加拿大也在對養(yǎng)老金法案的修訂中納入了對可持續(xù)發(fā)展因素的考量，推動基金所有者轉(zhuǎn)向長期可持續(xù)發(fā)展。
經(jīng)過十年的持續(xù)完善，加拿大ESG政策法規(guī)體系日漸完善和成熟。據(jù)加拿大匯豐銀行2019年發(fā)布的《加拿大ESG融資的成熟市場：發(fā)行人與投資者市場洞察》，加拿大發(fā)行者使用ESG金融工具的比例已高達85%。
另據(jù)晨星公司（MorningStar）對加拿大2020年1季度可持續(xù)投資市場的調(diào)查報告顯示，截止2020年1月，加拿大市場已有105只可持續(xù)投資產(chǎn)品。
2.從E入手逐步提升ESG覆蓋完整度
加拿大對于企業(yè)非財務(wù)信息的披露要求是從環(huán)境議題開始的。2010年6月加拿大證券管理局發(fā)布《環(huán)境報告指引》，要求投資基金以外的報告發(fā)行人按照指引要求和定義披露投資中的以下內(nèi)容：（1）具有實質(zhì)性的環(huán)境信息；（2）與環(huán)境事宜相關(guān)的風險、趨勢與不確定性因素、環(huán)境保護要求對財務(wù)和運營的影響；（3）股東和委員會對環(huán)境風險的管控信息等。
2011年，加拿大ESG政策法規(guī)開始由對單一環(huán)境因素的要求擴大到環(huán)境和社會兩個因素。證券管理局發(fā)布《國家文件43-101：礦產(chǎn)項目披露標準》，要求礦產(chǎn)項目披露運營產(chǎn)生的環(huán)境問題、與當?shù)厣鐣蛏鐓^(qū)談判和協(xié)議情況等。
2014年3月，多倫多證交所發(fā)布《環(huán)境與社會信息披露指引》，鼓勵上市公司披露環(huán)境與社會影響。
2014年10月，加拿大安大略省發(fā)布《安大略省條例第235/14條》。該條例要求養(yǎng)老基金在投資決策中進行ESG整合并披露有關(guān)信息，覆蓋了對環(huán)境、社會、公司治理完整三要素的要求，提升了對ESG整合和信息披露的強制性。
3.將ESG政策法規(guī)融入現(xiàn)有法律體系當中
加拿大的ESG政策法規(guī)體系是通過對現(xiàn)有國家法律法規(guī)進行補充、出臺新文件的方式逐步構(gòu)建起來的。
面對受到投資市場日益歡迎的ESG實踐，加拿大沒有對披露要求進行大規(guī)模修改，而是頒布相應(yīng)的指導(dǎo)方針，指出現(xiàn)有的持續(xù)披露要求如何反應(yīng)企業(yè)的ESG和社會責任問題[8]。
比如，2010年出臺的《環(huán)境報告指引》要求在多倫多證券交易所上市的發(fā)行人需要依據(jù)《國家文件第52-109號：在發(fā)行者年度和中期文件中披露的證明》[9]，建立并維持環(huán)境信息披露控制和程序。
此外，該指引基于《國家文件第58-101號：公司治理實踐披露》中對委員會責任的要求，補充了關(guān)于環(huán)境風險監(jiān)督和管理的披露具體內(nèi)容：（1）應(yīng)表明董事會監(jiān)督和管理風險(包括環(huán)境風險)的責任；（2）負責監(jiān)督和管理風險(包括環(huán)境風險)的任何董事會和管理級委員會的信息。
2014年10月加拿大安大略省出臺的《安大略省條例第235/14條》也是對1990年頒布的《養(yǎng)老金法案》10中第909條規(guī)定的補充修訂文件?！皸l例第235/14條”補充了對ESG披露的規(guī)定，要求養(yǎng)老基金必須披露在投資政策和程序中考量ESG的細節(jié)。
加拿大現(xiàn)有相關(guān)法律在逐次修訂過程中逐步融入了對ESG議題的要求。比如，安大略省《1990年養(yǎng)老金福利法案（Pension Benefit Act R.R.O 1990）第909條》自1990年頒布至今已經(jīng)歷108次修訂。
根據(jù)2016年1月1日生效的修訂版中第78（3）條，養(yǎng)老金計劃的投資政策和程序說明（SIPP）中需包括關(guān)于環(huán)境、社會和治理（ESG）因素是否以及如何納入投資政策和程序的信息。
2020年初，加拿大對本國商業(yè)界的主法律文本《加拿大商業(yè)公司法》進行了修訂，擴大了董事“忠誠[11]”義務(wù)的范圍，要求公司除了股東利益外，還應(yīng)考慮環(huán)境及利益相關(guān)者。
4.注重養(yǎng)老基金投資中的ESG整合與披露
除愛德華王子島省外，加拿大各行政轄區(qū)都由政府養(yǎng)老金委員會負責養(yǎng)老金計劃的立法和監(jiān)管方案，并規(guī)定了養(yǎng)老金計劃的最低要求。
例如，在安大略省注冊的養(yǎng)老金計劃需符合養(yǎng)老金福利法（PBA）的要求，并受安大略省金融服務(wù)委員會（FSCO）的監(jiān)管[12]。
安大略省市政雇員退休系統(tǒng)（OMERS）是加拿大政府根據(jù)1962年法規(guī)設(shè)立的安大略省政府退休金基金。
截止2019年12月，OMERS管理的資產(chǎn)額達到1090億加元，是加拿大最大的機構(gòu)投資者之一。OMERS注重在投資中融入可持續(xù)發(fā)展理念和ESG因素考量以確保資產(chǎn)所有者能獲得長期穩(wěn)定的回報。
2020年1月和3月，OMERS先后發(fā)布其責任投資政策和程序的聲明文件，明確在投資決策中考量ESG因素，并通過使用ESG整合、參與、合作、調(diào)整的方式開展社會責任投資。
OMERS專門成立了可持續(xù)投資委員會以更好開展可持續(xù)投資，董事會全權(quán)負責責任投資的策略洞察，可持續(xù)投資委員會定期向董事會報告投資進展。
加拿大《養(yǎng)老金計劃管理人的審慎投資要求》中的第22節(jié)要求養(yǎng)老基金管理者以受益人的最佳利益開展投資，審慎的投資需要監(jiān)控和管理投資風險。因此在符合受托責任的情況下，養(yǎng)老基金管理者有權(quán)在投資決策中納入ESG因素考量。
這份文件明確了養(yǎng)老基金ESG整合的邊界和底線，為基金經(jīng)理在實際開展投資活動時能夠更好的踐行可持續(xù)發(fā)展和ESG考量提供了便利條件。
5.在決策和管理的頂層設(shè)計中考量ESG因素
加拿大ESG政策法規(guī)注重在董事會、股東大會和委員會等戰(zhàn)略層面中納入可持續(xù)發(fā)展責任和ESG因素的考量。
在政府退休基金的運營中，安大略省市政雇員退休系統(tǒng)的治理由OMERS贊助商公司(Sponsor Corporation，簡稱SC)和OMERS管理公司（Administration Corporation，簡稱AC）共同管理。
這種雙委員會的結(jié)構(gòu)確保了投資決策的合理性和廣泛性[13]。OMERS的可持續(xù)投資政策中要求AC董事會的投資委員會負責監(jiān)督OMERS可持續(xù)投資方式，OMERS需定期向董事會報告可持續(xù)投資的進展和結(jié)果[14]。
多倫多證券交易所于2014年發(fā)布的《環(huán)境與社會信息披露指引》特別要求上市公司的信息披露需要經(jīng)過三個層面的監(jiān)督：CEO/CFO認證、審計委員會審查、董事會批準。三重認證的最終目的是確保所有披露的重要信息都真實、完整。
小結(jié)與展望
加拿大作為北美發(fā)達資本市場，其ESG政策法規(guī)經(jīng)歷了10年探索發(fā)展，與國家現(xiàn)有法律體系形成緊密關(guān)聯(lián)和有益補充，逐步構(gòu)建起針對市場主要參與者、以信息披露指引為主要抓手的ESG政策法規(guī)體系。
在市場實踐方面，加拿大安大略省市政雇員退休基金在投資決策中積極納入對可持續(xù)性和ESG的考量，在內(nèi)部治理中形成了相對完善的可持續(xù)投資管理機制。
與歐美相比，加拿大有關(guān)ESG信息披露的強制性要求還不是很高，參與政策法規(guī)修訂的主體相對單一，對市場參與主體約束的范圍還相對局限，體系中缺少對資產(chǎn)管理者受托責任和盡職管理的要求。
這也部分導(dǎo)致了ESG投資和可持續(xù)金融在加拿大的發(fā)展略遜色于歐美其他地區(qū)。根據(jù)PRI聯(lián)合加拿大特許金融分析師（Canada CFA）2020年發(fā)布的《加拿大的ESG整合》，加拿大受訪者認為美國的投資銀行在建立ESG團隊方面的投資超過了加拿大[15]。
2018年，加拿大政府成立了可持續(xù)金融專家小組，研究金融部門如何引導(dǎo)資本推進加拿大的低碳計劃。
2019年6月，可持續(xù)金融專家小組發(fā)布的最終報告被政府所接受，該報告向政府、監(jiān)管機構(gòu)、企業(yè)和投資者提出了一系列切實可行的具體建議，重點在于促進將可持續(xù)金融納入主流市場活動，讓可持續(xù)金融助力加拿大更好地實現(xiàn)長期目標。
相信在未來，加拿大的ESG政策法規(guī)體系建設(shè)還將持續(xù)完善，可持續(xù)金融體系將更加豐富和充滿活力。
參考資料：（上下滑動查看更多）
[1] RIA的前身是社會投資組織（SIO），成立于1990年，旨在推動加拿大的社會責任投資（SRI）。在23年的時間里，SIO在加拿大建立和發(fā)展SRI方面發(fā)揮了核心作用。2013年，SIO被更名為責任投資協(xié)會，以與行業(yè)發(fā)展并涵蓋負責任投資的更廣泛范圍，將環(huán)境，社會和治理（ESG）問題納入投資的選擇和管理
[2]“CSA Staff Notice 51-333: Environmental Reporting Guidance”, CSA, 2010
[3]“National Instrument 43-101 Standards of Disclosure for Mineral Projects”, The Canadian Securities Administration, 2011
[4]“ONTARIO REGULATION 235/14 made under the PENSION BENEFITS ACT”
[5]“OMERS Sustainable Investing Policy”，OMERS，2020
[6]“OMERS Statement of Investment Policies and Procedures – Primary Plan”，OMERS，2020
[7]“Sustainable Finance and ESG Playbook”, Refinitiv, 2020
[8]“https://www.blg.com/en/insights/2020/03/esg-disclosure-requirements-and-implications-for-canadian-reporting-issuers”
[9]“National Instrument 52-109 Certification of Disclosure in Issuers’ Annual and Interim Filings (NI 52-109)”
[10] “R. R. O. 1990”
[11] 即“為了公司的最大利益誠實和真誠地行事“
[12]“Pension Law in Canada: An introduction for U.S. Clients”, MCMILLAN BINCH LLP, 2004
[13]“https://www.omers.com/About-OMERS/OMERS_Governance”
[14]“2019 Annual Report”, OMERS, 2019
[15]“ESG Integration in Canada”, PRI, CFA, 2020
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